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La valutazione dei dirigenti nelle aziende pubbliche: una ricerca nelle Regioni Italiane

Creato il:  12 Maggio 2011

a cura di Benedetta Bellò (1)


 

 

Introduzione
L’articolo riporta alcune considerazioni preliminari emerse dal lavoro di ricerca in corso di realizzazione, nell’ambito di un progetto biennale dal titolo “La valutazione dei dirigenti nelle aziende pubbliche: una ricerca nelle Regioni Italiane”, per il quale l’autrice riceve il sostegno della Regione Autonoma della Sardegna attraverso una borsa di Ricerca cofinanziata con fondi a valere sul PO Sardegna FSE 2007-2013 sulla L.R. 7/2007 “Promozione della ricerca scientifica e dell’innovazione tecnologica in Sardegna”.
Il progetto, realizzato in collaborazione con il Dipartimento di Scienze Economiche e Aziendali della Facoltà di Economia dell’Università di Cagliari, attraverso una prospettiva multidisciplinare, analizza il tema della valutazione all’interno delle organizzazioni, già largamente affrontato da discipline scientifiche differenti tra loro (psicologia del lavoro, economia aziendale, ma anche sociologia e management), con metodologie e strumenti diversi, senza mai giungere alla definizione di un modello comune.
Nello specifico, l’obiettivo principale del progetto è l’analisi delle caratteristiche dei sistemi di valutazione dei dirigenti nelle aziende pubbliche, con particolare riferimento alle Regioni, in relazione alla rilevanza che tale valutazione riveste quale parte integrante dei sistemi di controllo organizzativo in generale, e dei sistemi di controllo manageriale (Flamholtz, 1996), caratterizzati dalla capacità di agire sul comportamento umano al fine di ridurre il divario tra gli obiettivi organizzativi e gli obiettivi individuali  (Anthony e Govindarayan, 2001).
In linea con quanto riportato in letteratura e in una cornice di lavoro coerente con i principi del New Public Management (Hood, 1991; Barzelay, 2001), ispiratore di riforme che hanno riguardato la Pubblica Amministrazione (orientamento al risultato, Management by Objectives, e, in generale, la credenza che un management differente possa apportare cambiamenti a favore della qualità e dell’efficienza delle organizzazioni pubbliche), negli ultimi anni, in vari paesi del mondo (in prevalenza anglosassoni, ma anche Spagna, Portogallo e, in generale, i paesi dell’area OCSE), sono stati avviati dei cambiamenti radicali sui modi di organizzare e gestire il servizio pubblico (Aucoin, 1995), che interessano le politiche di management e gestione delle risorse umane e, tra queste, anche i sistemi di valutazione della dirigenza.
Nel loro articolo, Spano, Mameli e Buccellato (2010) riportano una comparazione internazionale che, tenendo conto dei quadri di analisi esistenti e di ricerche precedenti (Kelly, Mulgan e Muers, 2002; O’Flynn, 2007; Ongaro, 2008; Pollit e Bouckaert, 2000) ha sostenuto l’avvio delle modifiche normative più recenti (D.Lgs. 150/2009) anche in Italia.
Nel nostro paese, infatti, il panorama normativo che concerne, in senso lato, i sistemi di pianificazione, controllo e valutazione all’interno delle aziende pubbliche è fortemente mutato soprattutto a partire dagli anni ’90 (Decreti Legislativi 92/1992, 286/1999, 267/00, 165/01, e Legge 145/02) dal momento in cui sono stati introdotti i sistemi di valutazione dei dirigenti e si è rafforzata la necessità di costruire e stimolare una cultura della valutazione (Sanderson, 2001) e di acquisire competenze nella gestione del processo di valutazione (Webb e Blein, 2006).
Di recente, il panorama normativo si è delineato ancora più chiaramente, a seguito dell’approvazione, il 27 Ottobre 2009, del Decreto Legislativo n. 150, attuativo della Legge 15/2009 in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico, dell’efficienza e della trasparenza delle Pubbliche Amministrazioni, la cosiddetta “riforma Brunetta”.
Le Pubbliche Amministrazioni sono chiamate ad affrontare le vecchie e nuove sfide in materia di valutazione, seguendo le tappe previste dal “Calendario degli adempimenti, relativi al ciclo di programmazione, previsti dal D.Lgs. n. 150/2009, dal D.Lgs. n. 286/1999, dalla L. n. 196/2009 e dal d.p.r. n. 97/2003”, pubblicato dalla Commissione Indipendente per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche (CIVIT), istituita dall’art. 13 del D.Lgs. 150/2009. Nello specifico, il decreto 150/2009 ha imposto l’obbligo alle Amministrazioni Pubbliche in generale, e, per ciò che concerne il progetto, alle Regioni ed Enti Locali, di applicare direttamente alcuni articoli della norma su materie per le quali lo Stato ha potestà regolamentare esclusiva (come indicato negli artt. 16 e 74), come, per esempio, le norme sulla trasparenza (art. 11). Invece, per ciò che concerne un altro gruppo di articoli, quale, per esempio, l’articolo 9 sulla valutazione della performance individuale, il legislatore ha determinato che Regioni ed Enti Locali dovessero adeguare i propri ordinamenti ai principi in essi contenuti entro il 31 Dicembre 2010, sottolineando come, decorso il termine fissato per l’adeguamento, si applicassero, anche a Regioni ed Enti Locali, le disposizioni previste dal D.Lgs. 150/2009 fino all’emanazione della disciplina regionale e locale. Tali articoli, infatti, richiamano materie per le quali i soggetti chiamati in causa, hanno potestà regolamentare propria (come riassunto dall’art. 74), pertanto, sono chiamati a legiferare. Per completezza si evidenzia che, come indicato nell’art. 74, le disposizioni del D.Lgs. 150/2009, si applicano anche alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e Bolzano, compatibilmente con le attribuzioni previste dagli statuti e dalle relative norme di attuazione.
Il progetto di ricerca presentato, tuttavia, non si limita a osservare i recenti sviluppi normativi, la cui conoscenza è, ovviamente, essenziale. Esso si concentra sui sistemi di valutazione dei dirigenti delle regioni italiane, sulle loro caratteristiche, sulle criticità e sulle possibilità di miglioramento.
Inoltre, considerato che l’analisi di questo fenomeno complesso ha già aperto la strada dell’integrazione tra discipline, il progetto, inserendosi nel medesimo filone, partendo dall’inquadrare la valutazione dei dirigenti delle Pubbliche Amministrazioni all’interno dei sistemi di controllo manageriale, intende evidenziare come la considerazione più approfondita di alcune variabili secondo approcci, discipline, metodologie e strumenti complementari (di stampo manageriale ma anche psico-sociologico), gioverebbe alle risorse umane coinvolte e protagoniste e sarebbe funzionale al risultato del raggiungimento degli obiettivi organizzativi oltre che individuali, anche nelle Pubbliche Amministrazioni. 

 


Prospettive teoriche
Il controllo organizzativo all’interno delle organizzazioni private e pubbliche di lavoro si compone di una serie non definita quali-quantitativamente di strumenti, tecniche, procedure, attraverso i quali indirizzare il comportamento delle persone che ne fanno parte verso il raggiungimento degli obiettivi organizzativi. Il controllo è a) goal oriented, ovvero è orientato al raggiungimento degli scopi dell’organizzazione, b) volto a minimizzare la differenza tra gli scopi, laddove l’ideale coincidenza tra gli scopi individuali e gli scopi organizzativi è utopistica, c) un processo continuo che si adatta al cambiamento degli obiettivi nel tempo, d) probabilistico e non deterministico nell’intento di influenzare le persone a raggiungere gli scopi dell’organizzazione (Flamholtz, 1996).
Il controllo manageriale implica e sostiene un modello aziendale di amministrazione, intesa come sistema coordinato di informazioni, decisioni e operazioni il cui funzionamento va valutato non in sé, ma in relazione alla sua capacità di produrre risultati utili per i destinatari dell’azione amministrativa (Borgonovi, 2004). Quest’ultimo, quindi, risulta essere orientato verso la responsabilizzazione sui risultati e verso una costante attenzione al rapporto tra risorse impiegate e risultati ottenuti.
Il sottosistema della valutazione, nell’ambito del modello presentato da Flamholtz (1996) per rappresentare sotto forma grafica il controllo intangibile presente all’interno delle organizzazioni, si colloca all’interno del nucleo centrale di controllo (funzionale al controllo strategico), nel quale si snodano attraverso un percorso ricorsivo, cinque processi organizzativi cardine che sono:
- pianificazione (definizione degli obiettivi SMART  dell’organizzazione, articolati in una scala gerarchica dove ciascun obiettivo di livello inferiore dovrebbe essere collegato a un obiettivo di livello superiore che concorre a perseguire);
- operazioni (svolgimento delle funzioni richieste dalle attività di lavoro quotidiane al fine di ottenere come output i beni e i servizi che si decide di erogare per soddisfare un determinato bisogno);
- misurazione (assegnazione di valori e numeri che indichino la presenza o l’assenza di determinati comportamenti organizzativi e di performance organizzative; le misurazioni possono essere finanziarie e non finanziarie);
- feedback (ottenimento di informazioni sulle operazioni svolte e sui risultati ottenuti; il feedback può essere correttivo e/o valutativo);
- valutazione-ricompensa (valutazione della performance e attribuzione di incentivi e ricompense che permettono di rinforzare i comportamenti dei singoli individui, indirizzandoli verso il perseguimento degli obiettivi organizzativi e dissuadendo da comportamenti con loro non coerenti).
Attorno al nucleo centrale di controllo c’è la struttura organizzativa intesa come l’insieme di regole e interrelazioni tra esse; essa funziona come meccanismo di controllo laddove specifica i comportamenti attesi e il sistema di ruoli. Ancora più all’esterno c’è la cultura organizzativa, considerata come un insieme di valori, convinzioni e norme sociali che tendono a essere condivise dai membri dell’organizzazione di appartenenza e, di conseguenza, a influenzare i loro pensieri e le loro azioni; anche la cultura organizzativa, pertanto, incide fortemente sul comportamento degli individui, sulle modalità di definizione e sul contenuto della vision e della mission aziendale, oltre che sul processo di definizione degli obiettivi. I tre elementi del controllo sono ulteriormente permeati dall’ambiente organizzativo di riferimento.
Diversi autori sottolineano come sia insito nei sistemi di controllo manageriale l’uso di idonee leve psicologiche in grado di influenzare il comportamento dei soggetti che operano all’interno delle organizzazioni (Ouchi, 1979; Drury, 2001). Anche la semplice fissazione degli obiettivi può influenzare il comportamento degli individui, indirizzandolo verso il raggiungimento degli obiettivi organizzativi, così come la misurazione, la valutazione e i sistemi di ricompensa, attraverso i quali l’organizzazione indirizza l’attenzione verso il raggiungimento dell’obiettivo. Lo stesso Flamholtz (1996), come sottolineato da Spano (2009), definisce il controllo manageriale come il processo che consiste nel controllare o influenzare il comportamento delle persone, in quanto membri di un’organizzazione formale, per incrementare la probabilità che raggiungano gli obiettivi organizzativi. Nel suo modello, il sottosistema della valutazione è incluso nel nucleo centrale di controllo, pertanto, contribuisce allo stesso fine.
Simons (1990, 1994, 2000) sostiene che i sistemi di controllo manageriale possano guidare la learning organization influenzando i processi di controllo strategico e, di conseguenza, i risultati che l’organizzazione è in grado di ottenere.
L’obiettivo principale del processo di valutazione insito nei sistemi di controllo manageriale, sia nel settore privato che in quello pubblico, sembra essere legato, nello specifico, alla valutazione delle performance. Infatti, un sistema di valutazione e di misurazione della performance efficace sembra essere in grado di influenzare positivamente il raggiungimento degli outcome che una organizzazione si prefigge  di ottenere (Blenkinsop e Burns, 1992).
In letteratura, Neely, Kennerley e Adams (2002) definiscono la misurazione della performance come quel processo di quantificazione dell’efficacia e dell’efficienza di una azione; integrato in un sistema di controllo manageriale, il processo di misurazione e valutazione della performance è in grado di supportare il processo di presa di decisione offrendo un insieme di dati organici, elaborati e analizzati sui quali basare la decisione (Neely et al., 2002).
Non può essere trascurato, però, il fatto che la performance sia multidimensionale e richieda la misurazione di diverse variabili per essere valutata; una tra queste, è, per esempio, la motivazione al lavoro, come insieme di forze intrinseche ed estrinseche che guidano il comportamento lavorativo, ne determinano la direzione, gli specifici obiettivi da raggiungere, l’intensità e la durata (Pinder, 1998).
Inoltre, la letteratura evidenzia come diverse fonti possono influenzare il processo di valutazione della performance. Se teoricamente una corretta ed equa valutazione apporta benefici a entrambi, l’individuo e l’organizzazione, garantendo feedback correttivi e costruttivi e contribuendo al processo di regolazione e auto-regolazione di obiettivi specifici (Latham, 2007), uno dei problemi più rilevanti sembra essere quello legato alla difficoltà di garantire una valutazione che rifletta accuratamente la performance individuale in un momento dato (Latham e Mann, 2006).
Diversi autori sottolineano come i problemi relativi all’inaccuratezza e alla soggettività della valutazione possano vanificare l’effetto summenzionato di una corretta ed equa valutazione, portando a risultati di sfiducia e diffidenza verso il processo valutativo in generale. Tale problema si riscontra tanto nel settore privato quanto in quello pubblico (Milkovich e Widgor, 1991; Brown e Heywood, 2005).
Alcuni dei bias più citati in letteratura fanno riferimento all’effetto alone (Bingham, 1939), somiglianza (Wexley e Nemeroff, 1974), contrasto e assimilazione (Murphy, Balzer, Lockhart, e Eisenman, 1985), ecc.
Staw (1975) sottolinea come sia possibile riscontrare un bias “pre-post” dovuto alle precedenti valutazioni della performance che vengono ricevute o operate sulle future valutazioni. Latham e Budworth, (2004), invece, riscontrano un bias legato alla propria valutazione appena ricevuta, sulle valutazioni altrui ancora da assegnare; gli autori ipotizzano che ogniqualvolta una persona dia un giudizio e faccia una valutazione sulla performance di un’altra persona (per esempio, il dirigente che valuta i suoi collaboratori), questo giudizio/valutazione siano inevitabilmente influenzati dal giudizio/valutazione che altri hanno precedentemente dato di lui/lei (per esempio, il direttore generale che valuta il dirigente).
Altre variabili che possono influenzare il processo di valutazione, abbastanza citate nella letteratura sui sistemi di valutazione del management, sono, per esempio, il commitment pubblico (Hollenbeck, Klein, O’Leary e Wright, 1989), le norme sociali, la pressione verso il conformismo, le sanzioni (Hogg e Abrams, 1993; Karau e Hart, 1998) e le determinanti  legate alle opportunità e ai limiti offerti dal contesto di riferimento. Tutte queste variabili, nonostante possano facilitare o inibire il raggiungimento degli obiettivi individuali e organizzativi, frequentemente non vengono considerate durante la valutazione della performance individuale.
Un altro problema è relativo alla presenza di obiettivi multipli e confliggenti, soprattutto quando, per essere raggiunti, sarebbe necessario venissero intraprese azioni differenti e contrastanti, talvolta impossibili da avviare contemporaneamente (Locke, Smith, Erez e Schaffer, 1994). Seijts e Latham (2000) durante uno studio sulla relazione tra obiettivi individuali e obiettivi di gruppo contrastanti tra loro, giungono alla conclusione che, in casi simili, la performance lavorativa di gruppo decresce quali-quantitativamente e la performance individuale migliora per il fatto che le persone tendono a dare priorità agli obiettivi per i quali sentono di avere maggiore responsabilità individuale.
Recentemente, anche nel settore pubblico, le amministrazioni iniziano a comprendere che per fare fronte all’aumentata competizione, ai cambiamenti repentini del contesto di riferimento e alla crisi economica, la misurazione e la valutazione della performance, la meritocrazia e l’innovatività sono elementi necessari per incrementare la performance stessa di un’organizzazione e la potenzialità di raggiungere obiettivi sempre più sfidanti (Sharma, Khachan, Chan e O'Byrne 2005). Infatti, ultimamente, la valutazione e l’assessment della performance si sono diffuse nel settore pubblico in generale, così come negli enti locali (Spano e Asquer, 2011). Però, come suggerito da Jackson e Schuler (2003), considerata la complessità della valutazione e dell’assessment della performance, la stessa dovrebbe essere considerata parte del processo di valutazione che dovrebbe basarsi su una altrettanta complessità delle fonti di valutazione e assessment (giudizi dei subordinati, dei pari, dei superiori e della persona oggetto di valutazione attraverso un sistema di auto-valutazione); la cosiddetta “valutazione a 360°” però, stenta ad affermarsi.
Ulteriori problemi legati alla valutazione della perfomance sono, per esempio, quelli che chiamano in causa l’auto-percezione del valutato, la fiducia riposta nel valutatore e la percezione di giustizia; inoltre, è importante la fiducia nella metodologia e nella modalità di attribuzione di giudizio, misura o valutazione scelte dall’organizzazione (Brown e Heywood, 2005; Yun, Donahue, Dudley e McFarland, 2005); infatti, la considerazione che i valutati hanno del sistema di valutazione gioca un ruolo importante nella sua accettazione e condivisione (OECD, 2005). Una negativa valutazione del sistema di valutazione e assessment della performance, potrebbe portare a counterproductive behavior (Dalal, 2005) e a effetti negativi sulla motivazione e sulla performance in generale (Fletcher, 2001; Marsden, French e Kubo, 2001).

 


La situazione Italiana
La valutazione e l’assessment della performance nel settore pubblico italiano sono concetti ancora giovani sebbene, tra gli anni ‘80 e ’90 le amministrazioni pubbliche abbiano posto le basi per un processo di rinnovamento che include i sistemi di management, misurazione e valutazione.
Come sottolineato da Spano, Mameli e Buccellato (2010) il summenzionato D.Lgs. 150/2009 è coerente con i sistemi di controllo manageriale, e prevede una stretta connessione tra la pianificazione, lo svolgimento dei processi produttivi, la misurazione e la valutazione dei risultati; il cosiddetto “ciclo di gestione della performance” riporta gli stessi elementi del sistema centrale di controllo (Flamholtz, 1996), sebbene le peculiarità dell’ambito di applicazione del modello (aziende pubbliche) e del contesto italiano di riferimento portino a inevitabili differenze, soprattutto nelle distorsioni in fase di applicazione.
Il D.Lgs. 150/2009, infatti, sembra aver riportato alla luce l’importanza di alcuni concetti sopiti e degenerati in bad practice e meri adempimenti nelle Pubbliche Amministrazioni, quale quello della valutazione della performance individuale (per esempio, il livellamento delle valutazioni su punteggi alti). Ispirandosi a principi coerenti con quelli che hanno portato allo sviluppo dei sistemi di controllo manageriale (Spano, Mameli e Buccellato, 2010), il decreto riporta alcuni elementi di interesse per la presente ricerca, laddove:
- implica che i nuovi sistemi di valutazione, incentivazione e premio siano selettivi e si basino sui risultati di performance, invertendo la generale tendenza alla “distribuzione a pioggia”;
- promuove l’idea che vi sia una selezione competitiva dei migliori dipendenti e delle migliori unità organizzative sulla base della capacità innovativa e della performance;
- incrementa il livello di autonomia e di responsabilità per i dirigenti, considerati come “privati datori di lavoro”. Essi, infatti, saranno a) responsabili dell’individuazione dei profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti istituzionali e al raggiungimento degli obiettivi; b) responsabili in caso di omessa vigilanza sulla effettiva produttività delle risorse umane assegnate e sull’efficienza della struttura; nel caso in cui non svolgano efficacemente il proprio lavoro, saranno sanzionati, anche economicamente con decurtazione di una parte del trattamento economico accessorio; c) responsabili dell'attribuzione dei trattamenti economici accessori (a essi compete la valutazione dei dipendenti); d) responsabili della mancanza di verifiche e attestazioni (qualora sia determinata colpa o dolo) che, non garantendo la presenza di opportuni elementi di valutazione, non consentono la distribuzione dei premi; anche ai dirigenti non verrà corrisposta l’indennità di risultato in assenza del sistema di valutazione.
In particolare, gli articoli del D.Lgs. 150/2009 che sono di maggiore interesse per il progetto in corso sono l’articolo 8 “Ambiti di misurazione e valutazione della performance organizzativa” e l’articolo 9 “Ambiti di misurazione e valutazione della performance individuale”, con riferimento specifico al comma c che stabilisce che “la misurazione e valutazione della performance individuale dei dirigenti e del personale responsabile debba essere collegata anche alla qualità del contributo assicurato alla performance generale della struttura, alle competenze professionali e manageriali dimostrate”.
Inoltre, di notevole interesse sono gli articoli che modificano il D.Lgs. 165/2001, che fanno parte del Titolo IV del decreto 150/2009. In particolare, gli articoli del D.Lgs. 165/2001 nei quali:
- vengono ribadite le funzioni e le responsabilità dirigenziali (art. 4);
- viene attribuita maggiore responsabilità e autonomia ai dirigenti (art. 5) che in qualità di “privati datori di lavoro” hanno maggiore potere di organizzazione e competenze (gestione risorse umane, organizzazione del lavoro, organizzazione degli uffici, ecc.), non più oggetto di contrattazione collettiva (art. 40 e seguenti), per le quali esiste il solo obbligo di comunicazione ai sindacati;
- viene attribuita ai dirigenti la responsabilità di individuare i profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti istituzionali delle strutture cui sono preposti contribuendo alla predisposizione del documento di programmazione triennale del fabbisogno di personale (artt. 6, 16 e 17);
- viene attribuita ai dirigenti la responsabilità della valutazione del personale nel rispetto del principio del merito, al fine della progressione economica e della corresponsione di indennità e premi incentivanti (art. 17);
- vengono attribuite ai dirigenti nuove responsabilità in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi, accertato dalle risultanze del sistema di valutazione (art. 21) o in caso di mancata adozione da parte della PA del sistema di valutazione (art. 24), casi per i quali al dirigente viene decurtata o non viene erogata la retribuzione di risultato.

 


Obiettivi della ricerca
I principali obiettivi che la ricerca si prefigge di raggiungere a breve-medio termine sono i seguenti:
- operare una analisi dello stato dell’arte sui nuovi sistemi di valutazione dei dirigenti nelle Regioni italiane (caratteristiche, criticità, possibilità di miglioramento) alla luce del cambiamento stimolato dalla nuova normativa;
- analizzare l’impatto che gli elementi summenzionati possono avere sul comportamento lavorativo dei dirigenti.
Infine, partendo da una visione sistemica degli aspetti citati, attraverso un approccio multidisciplinare, il progetto si pone l’obiettivo a lungo termine di implementare un modello teorico olistico che evidenzi i principali elementi costitutivi e le modalità applicative funzionali alla massimizzazione dell’efficacia e dell’efficienza dei sistemi di valutazione dei dirigenti. Infatti, il progetto sostiene l’idea che un sistema di valutazione delle persone all’interno delle organizzazioni, non debba essere avviato al termine di un periodo di gestione, ma si manifesti già a partire dalla fase di individuazione, fissazione e attribuzione degli obiettivi da raggiungere (con i collegati sottoprocessi di negoziazione, ecc.) e abbia, come output, le valutazioni stesse.
Pertanto, il tentativo sarà quello di comprendere quali meccanismi inducono le persone ad agire in un determinato modo (motivazione, self determination, ecc.), quali fattori siano funzionali al raggiungimento degli obiettivi organizzativi e alla riduzione del gap tra gli stessi e gli obiettivi individuali e, in generale, quali siano le leve psicologiche che un sistema di controllo manageriale efficace deve toccare per influenzare il comportamento dei dipendenti verso il raggiungimento degli obiettivi organizzativi (Ouchi, 1979).
Considerando che la valutazione all’interno delle organizzazioni ha come oggetto prevalente la performance, un ulteriore obiettivo della ricerca, pertanto, sarà quello di:
- operare una analisi delle possibili leve psicologiche in grado di traghettare il cambiamento culturale e migliorare la performance individuale e organizzativa.
 

Metodologia
Considerati gli obiettivi che si pone, la ricerca consta di due parti ben differenziate. La prima parte, attualmente in via di definizione, viene svolta attraverso l’uso di metodologie qualitative di reperimento di dati e informazioni e di analisi. Essa prevede una prima parte di analisi documentale per approfondire la comprensione del D.Lgs. 150/2009 e delle leggi regionali di recepimento e una seconda fase nella quale viene utilizzato lo strumento dell’intervista semi-strutturata.
Nella fase di analisi documentale si sta facendo uso dell’analisi testuale di documenti “istituzionali”, caratterizzati dalla loro natura pubblica. Anche le norme di legge, infatti, non sono altro che documenti rispetto ai quali il citato metodo è applicabile (Corbetta, 2003).
La considerazione della similitudine tra il decreto 150/2009 e i sistemi di controllo manageriale (Flamholtz, 1996) permetterà di individuare gli strumenti manageriali funzionali al migliore recepimento della riforma, anche in considerazione del fatto che, come suddetto, altre nazioni hanno già sperimentato cambiamenti normativi simili.
Inoltre, sono già state somministrate circa 20 interviste semi-strutturate a testimoni privilegiati (dirigenti e/o dipendenti appartenenti al settore delle risorse umane e/o al settore valutazione di ciascuna regione italiana) con l’obiettivo di comprendere e approfondire l’impatto dei sistemi di valutazione sul comportamento dei dirigenti. Appena verrà concluso l’iter di recepimento del D.Lgs. 150/2009 da parte di tutte le regioni, verranno concluse le interviste (verrà intervistato almeno un testimone privilegiato per ciascuna regione) che, registrate e sbobinate, verranno analizzate con il software di elaborazione di dati qualitativi AtlasTi (Muhr, 1991). Il software, che fa capo ai cosiddetti CAQDAS (Computer-Assisted Qualitative Data Analysis Software) è stato concepito ispirandosi alla metodologia della Grounded Theory (Glaser e Strauss, 1967). Attraverso la raccolta di dati, la loro codifica in codici e successivamente in categorie più ampie (“famiglie di codici” nel gergo di AtlasTi) le quali possono non essere predefinite, né mutualmente/reciprocamente esclusive (ogni categoria cambia continuamente nel corso delle analisi), opera una analisi del contenuto dei testi. Attraverso il software sarà possibile codificare il materiale testuale, analizzare le frequenze di occorrenza dei codici e le co-occorrenze tra gli stessi, creare mappe concettuali (network view) suddivise per famiglie di codici, ipotizzare possibili relazioni tra codici e tra famiglie di codici, attraverso un approccio bottom-up, da testare nella successiva fase di analisi (attraverso il questionario).
L’intervista tocca i seguenti temi:
- situazione attuale (attuale modello di valutazione, presenza del Nucleo di valutazione, attori della valutazione, tempistiche della valutazione, ecc.);
- dati oggettivi in merito alla numerosità dei dirigenti, suddivisione in fasce, tipologia di contratto di lavoro, ecc.;
- recepimento del D.Lgs. 150/2009; in particolare, si intende indagare la fase di recepimento (non iniziato, fase iniziale, avanzato) e gli articoli recepiti (costituzione OIV, modifiche al sistema di valutazione, piano delle performance, ecc.);
- normativa regionale di riferimento, delibere di giunta e consiglio, manuali e linee guida eventualmente predisposti sul sistema di valutazione (materiali e documentazione relativa al vecchio sistema ed eventualmente al nuovo);
- investimenti fatti o programmati (per esempio, in formazione e/o in interventi di supporto) al fine di preparare i dirigenti all’acquisizione del nuovo ruolo e delle nuove responsabilità attribuite loro dal D.Lgs. 150/2009 (soprattutto in riferimento agli artt. del Titolo IV “Nuove norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche” che modificano/integrano diversi articoli del D.Lgs. 165/2001);
- aspetti psicologici della valutazione (colloquio di valutazione, dinamica valutatore-valutato, resistenze, tendenza ad attribuire punteggi elevati, non differenziazione della valutazione, valutazione della mera prestazione, scarsa attenzione alla competenza e al potenziale di sviluppo individuale);
- altri fattori organizzativi e contestuali (influenza della politica, customer satisfaction, ecc.).
Nella seconda parte, attraverso una metodologia quantitativa che prevede l’uso di questionari strutturati (in fase di definizione), si cercherà di comprendere il peso e la relazione tra le diverse variabili legate alla valutazione dei dirigenti nelle Pubbliche Amministrazioni. Il questionario, che verrà costruito sulla base della letteratura di riferimento (scale già testate e validate) e dei risultati emersi dalla prima fase, che verranno operazionalizzati in item e scale del questionario, verrà somministrato alla popolazione dei dirigenti delle Regioni (2361 dirigenti secondo il conto annuale 2007 - Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dip. RGS), con l’obiettivo di aumentare la validità esterna ed estendere la generalizzabilità dei risultati a realtà simili.
In particolare, il focus dell’attenzione del questionario verrà posto sugli aspetti che riguardano il processo di autoregolazione dei dirigenti (che dalla definizione degli obiettivi porta al loro raggiungimento) i fattori climatici, contestuali (caratteristiche degli obiettivi, metodi di goal-setting, sistema premiante, ecc.), motivazione al lavoro (intrinseca vs estrinseca), fattori funzionali e favorenti una valutazione condivisa, accettata, univoca e che generi minori resistenze (es.: teoria dell’equità percepita, Adams, 1963, 1965; Organizational Justice, Colquitt, 2001). Infine, si stanno predisponendo alcune scale ad hoc per la ricerca, su temi quali: influenza della politica, formazione e supporto all’acquisizione del nuovo ruolo dirigenziale, ecc.

 


Risultati preliminari
I risultati che verranno presentati sono del tutto preliminari e concernono solo la prima parte della ricerca.
Dall’analisi documentale si evince che, per ciò che concerne il recepimento del D.Lgs. 150/2009, in linea con quanto evidenziato da Marcantoni e Veneziano (2007), emergono notevoli differenze tra le Regioni italiane. Infatti, considerando che il termine massimo per il recepimento del decreto era fissato per il 31-12-2010, anche grazie all’analisi del documento predisposto da FormezPA che risale a Marzo 2011 e riporta un “Primo monitoraggio sull’attuazione del D.Lgs. n. 150/2009 nelle amministrazioni centrali e regionali”, di evince che solo 9 regioni su 20 hanno recepito il decreto con una legge regionale specifica. Per altre 6 regioni l’iter di recepimento è a uno stadio abbastanza avanzato e la legge di recepimento predisposta è al vaglio del Consiglio, mentre per le altre 5 regioni l’iter di recepimento si ferma a una fase preparatoria.
Inoltre, in linea con i ritardi nel recepimento del decreto, emergono differenze tra le regioni legate ad aspetti chiave richiamati dalla norma quali, per esempio, la costituzione dell’OIV (art. 14). Solo 9 regioni su 20 hanno costituito l’OIV (composto prevalentemente da staff misto tra interni ed esterni), alcune Regioni continuano a mantenere i vecchi Nuclei di Valutazione (con minori responsabilità e competenze) e alcune Regioni non hanno neanche un Nucleo di Valutazione; per esempio, la regione Sardegna che, come sottolineato da Marcantoni e Veneziano (2007), nel 2006-2007 aveva appena adottato il sistema di valutazione, a differenza di regioni quali l’Emilia Romagna che ha un sistema di valutazione della dirigenza tra i più vecchi e collaudati (risale al 1996), continua a mantenere un certo ritardo non avendo nemmeno un vero e proprio Nucleo di Valutazione.
Altri aspetti imposti dalla norma verranno analizzati non appena verrà data attuazione alla prima valutazione dei dipendenti e dei dirigenti alla luce dei nuovi sistemi di valutazione. Per esempio, è previsto che, a partire dal 2011, i dirigenti vengano valutati sugli obiettivi raggiunti (funzionali al raggiungimento degli obiettivi organizzativi), sull’efficienza e l’efficacia nella gestione delle risorse umane, finanziarie e strumentali, sulle competenze professionali e manageriali e sull’abilità nel valutare i subordinati e adottare criteri per diversificare la loro valutazione.
Da ciò che emerge, invece, dall’analisi delle interviste a testimoni privilegiati in merito all’impatto dei sistemi di valutazione della dirigenza sui comportamenti lavorativi dei dirigenti, si evince che:
- c’è un generale sentimento di sfiducia e insoddisfazione verso i vecchi e i nuovi sistemi di valutazione; il sistema è rigido e crea distorsioni già a partire dagli indicatori, il cui significato spesso non è condiviso tra i valutatori, e dalle scale di misura usate;
- ai dirigenti mancano competenze nell’ambito della valutazione e la stessa subisce gli effetti dei bias più comuni (effetto alone, contrasto, somiglianza, ecc.);
- i dirigenti non differenziano le valutazioni perché hanno paura di perdere il consenso e l’accettazione da parte dei subordinati, infatti, le valutazioni sono livellate, tutti ricevono il massimo punteggio e l’incentivo economico;
- le valutazioni vengono fatte attraverso la compilazione di schede; il colloquio di valutazione, momento nel quale il valutatore e il valutato possono discutere del piano di acquisizione/sviluppo di competenze di quest’ultimo, nonostante sia previsto, non è prassi comune.
Inoltre, emergono alcuni aspetti di carattere generale, ma che incidono sull’operato dei dirigenti, quali:
- i budget non vengono quasi mai approvati nei termini, di conseguenza, l’attribuzione degli obiettivi subisce ritardi laddove la fissazione di alcuni obiettivi non ordinari dipende anche dal budget a disposizione;
- i politici sono causa di difficoltà laddove a) non definiscono obiettivi SMART, per cui, a cascata, è difficile declinare l’obiettivo strategico in obiettivo operativo e specifico; b) tentano di influenzare gli organismi indipendenti di valutazione (hanno componenti di fiducia al loro interno, ecc.); c) tentano di limitare il potere dei dirigenti, nonostante il D.Lgs. 150/2009 vada nella direzione opposta.

 


Discussione e conclusioni
I risultati preliminari mostrano che i sistemi di valutazione della dirigenza nelle regioni italiane sembrano presentare diversi problemi. Da un lato, i sistemi stessi sembrano essere rigidi e la loro applicazione, negli anni, è diventata un mero adempimento; inoltre, i dirigenti chiamati a valutare i loro subordinati, non solo non sembrano essere sufficientemente equipaggiati, sia da un punto di vista culturale che di specifiche competenze, per comprendere e operare una valutazione puntuale, ma sono anche condizionati da aspetti quali il timore di perdere il consenso e l’accettazione da parte dei subordinati e subire le conseguenze di comportamenti controproducenti da parte di questi ultimi.
I dipendenti, a loro volta, mostrano un alto livello di stima verso se stessi, il proprio lavoro e la propria abilità nel raggiungere gli obiettivi, pertanto, non accettano critiche e valutazioni negative e tendono a creare problemi, anche con il supporto dei sindacati, ai dirigenti che tentano di diversificare le valutazioni, in linea con il D.Lgs. 150/2009. Inoltre, nell’opinione di alcuni dirigenti intervistati, la differenziazione delle valutazioni imposta dall’articolo 19 del D.Lgs. 150/2009 non rappresenterebbe la migliore soluzione laddove “a volte una buona performance del gruppo di lavoro è preferibile rispetto a una performance eccellente di alcuni sommata a una scarsa performance di altri”.
Infine, l’eccessiva pressione e influenza esercitate dalla sfera politica, sembrano andare contro qualsiasi principio di meritocrazia, giustizia organizzativa, percezione di equità.
L’intera amministrazione pubblica italiana, in merito alla valutazione della performance e ai sistemi di controllo manageriale, presenta un problema culturale da risolvere; andrebbe, infatti,  promosso, sviluppato e sostenuto un cambiamento culturale che facesse comprendere l’importanza dei sistemi di valutazione alla luce della crescita individuale e organizzativa alle quali possono contribuire. Infatti, come sottolineato da Cepollaro e Lipari (2010), il diffuso richiamo alla centralità delle persone nella creazione del valore e il conseguente accento sull’importanza della valutazione per lo sviluppo individuale ed organizzativo non sempre è accompagnato dal riconoscimento della natura contestuale, situata e locale del processo valutativo generando così uno slittamento verso il puro formalismo delle retoriche e delle tecniche.
L’esperienza insegna che approvare una nuova legge che imponga i principi di meritocrazia, efficienza ed efficacia, sebbene l’utilizzo dello strumento normativo come presunta leva del cambiamento sia comune anche ad altri paesi (Australia, Stati Uniti, Regno Unito, Portogallo, Francia, Nuova Zelanda, Belgio), non sembra essere la soluzione appropriata, contro l’inossidabile capacità dello Stato e della Pubblica Amministrazione di resistere al cambiamento e la correlata difficoltà dell’élite politica di riformare l’amministrazione (Lipari, 2010).
Inoltre, il tentativo del progetto è quello di collocare la valutazione della dirigenza pubblica in una ampia arena di forze differenti e di punti di vista spesso di difficile conciliazione. Se da un lato, valutare a seguito della misurazione sembra avere l’obiettivo di assegnare premi/ricompense, dall’altra può avere l’obiettivo di spingere a raggiungere un obiettivo (motivazione) ma, ancora da un altro punto di vista, ha sicuramente la valenza dell’implicazione psicologica (equità e benessere) che si lega all’attualissima valutazione dello stress lavoro correlato che le persone possono provare all’interno del loro contesto di lavoro; ne sono una dimostrazione gli strumenti sull’analisi dello stress lavoro correlato (Avallone e Paplomatas, 2005) che analizzano, tra gli indicatori di benessere organizzativo, la chiarezza degli obiettivi, la fiducia nelle capacità gestionali e professionali dell’alta dirigenza (trust), la percezione di equità organizzativa, il commitment nei confronti dell’organizzazione, la motivazione ad impegnarsi oltre il dovuto, ecc.
Infatti, considerando che non sempre le persone sono motivate da incentivi economici ma possono essere motivate da fattori di altra natura, quali il benessere, il buon clima, la formazione e lo sviluppo di competenze, le leve psicologiche e non del cambiamento dovrebbero essere differenti dalla mera retribuzione di risultato; potrebbero, invece, fare riferimento alla sfera della motivazione che include in sé la considerazione di fattori legati all’ambiente e al contesto, al processo di goal setting, definizione, assegnazione e accettazione degli obiettivi, percezione di equità e giustizia organizzativa (Adams, 1963, 1965; Colquitt e Shaw, 2005), ecc.
La formazione, per esempio, non può essere intesa solo come un premio per i meritevoli (come recita il D.Lgs. 150/2009); la formazione, infatti, è strumento strategico imprescindibile per traghettare un vero cambiamento (Crozier, 2010) ed è il vero motore dello sviluppo.
Attraverso il colloquio di valutazione, quale momento fondamentale se a esso si legano decisioni negoziate tra valutatore e valutato sul processo di sviluppo di quest’ultimo all’interno dell’organizzazione di appartenenza, si possono scegliere specifici percorsi formativi in linea con il bisogno formativo emerso dalla valutazione; infatti, se è vero che la valutazione attribuisce senso all’azione compiuta e ai suoi risultati, alla valorizzazione dei risultati positivi corrisponde anche l’evidenziazione di quelli negativi, come ulteriore fonte di apprendimento (Lipari, 2010), connotazione che per l’autrice fa acquisire alla valutazione stessa una certa “piacevolezza” intrinseca.
Tutte queste variabili verranno analizzate nella seconda parte della ricerca, dove verrà analizzata anche l’influenza della politica, il peso attribuito alla preparazione (formazione) della dirigenza in vista dell’acquisizione/sviluppo di competenze manageriali in linea con le nuove responsabilità attribuite dal D.Lgs. 150/2009, il livello di discrezionalità nell’attribuzione di premi (in considerazione del fatto che il  D.Lgs 78/2010 limita i premi e l’accordo sindacale del 4 febbraio 2011 limita le eventuali sanzioni monetarie) e, in generale, altri aspetti psicologici legati alla valutazione, attraverso un questionario strutturato.
Considerando che il processo di recepimento del D.Lgs. 150/2009 da parte delle Regioni non è ancora concluso, i risultati presentati non possono essere considerati definitivi. Inoltre, non appena concluse, le interviste verranno analizzate più approfonditamente (attraverso il software AtlasTi), i contenuti verranno sistematizzati e verrà implementato e somministrato il questionario strutturato all’intera popolazione dei dirigenti regionali.
L’obiettivo finale sarà quello di individuare gli ingredienti chiave di un sistema di valutazione della dirigenza in grado di supportare i dirigenti nel raggiungimento degli obiettivi e nella riduzione della discrepanza tra gli obiettivi individuali e quelli organizzativi, nonché quello di valorizzare eventuali best practice nella valutazione della dirigenza, laddove emergessero dal prosieguo delle analisi tra le Regioni.

 

Nota
1. Psicologa del lavoro e PhD in Psicologia delle Organizzazioni; esperta di mentoring e socializzazione organizzativa, attualmente si occupa di valutazione nell’ambito di un progetto biennale finanziato dalla Regione Autonoma della Sardegna, L.R. 7/2007 (finanziamento a Giovani Ricercatori), in collaborazione con il Dipartimento di Scienze Economiche e Aziendali – Facoltà di Economia – Università di Cagliari - benedetta.bello@gmail.com


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Giovedì, 13 Luglio, 2017 - 12:27