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Valutare le performance delle pubbliche amministrazioni: tra organizzazione e individuo

Creato il:  7 Settembre 2010

di Giovanni Urbani*

Così come altri libri di carattere scientifico in Italia e più spesso all’estero, il volume  “Valutare le pubbliche amministrazioni: tra organizzazione e individuo. Visioni dei valutatori italiani per performance e competitività” prende vita da un congresso. Un argomento specifico quello in oggetto con una testa, un cuore e una coda.
In particolare la “testa” è una sessione tematica del XIII Congresso nazionale dell’Associazione Italiana di Valutazione svoltosi nel marzo 2010 all’Università di Pisa: “Valutare le pubbliche amministrazioni: tra organizzazione e individuo”. Il tema centrale del congresso nazionale dei valutatori italiani che si declinava in più direzioni – come quella sopra  –  era “Valutare nella crisi. Idee, esperienze, problemi”.
Questo progetto della sessione tematica sulle performance nella p.a. è stato di grande successo prima, durante e dopo il congresso, animando molto il dibattito e stimolando diverse azioni successive al congresso come questo libro (il “cuore”). Scrivere questo volume non è stato per nulla forzato ma è nato, quindi, come naturale sviluppo di un’occasione rara per i valutatori della pubblica amministrazione di dare un piccolo ma importante contributo alla costruzione di un futuro migliore per il Paese. Di fronte a questa situazione di oggettiva difficoltà strutturale, stratificata nel tempo, e alla sfida del cambio del paradigma di sviluppo che ci sta di fronte, i valutatori italiani (accademici, manager pubblici e professionisti) s’impegnano con sempre maggior forza ad essere il luogo geometrico in cui si ritrovano, fisicamente e virtualmente, gli innovatori della p.a. che decidono di rimboccarsi le maniche e provare a contribuire a qualcosa di diverso e migliore.
“Imparare a pensare sociologicamente – a guardare cioè da una visione più ampia  –  significa coltivare un potere di immaginazione” (Giddens A., 1989), entrare a livello multilaterale e multidisciplinare aiuta a capire, per l’utilità. Ai più potrebbe sembrare un limite avere tredici autori – di provenienze e culture diverse - che certificano e leggono un passaggio storico per la vita della valutazione italiana. Questa è pura ricchezza, se addomesticata e ricondotta ad una visione pro-attiva del futuro - con “i visionari”, che immaginano ciò che ancora non esiste. In AIV si è costituito ed è rapidamente maturato – tra testa e cuore – un Gruppo Tematico Valutazione delle Performance della P.A. (http://www.valutazioneitaliana.it/new/index.php/gruppi-tematici/valutazione-delle-performance-nella-pa) il cui percorso di studio ha portato al volume collettaneo.
Sebbene questo libro non sia per assoluti beginners della valutazione, i contenuti dei vari capitoli possono essere immediatamente accessibili a ciascuno che conosce la Riforma Brunetta e la cultura della valutazione nella p.a. Certamente i vari autori di questo innovativo volume hanno un approccio semplice e anche sofisticato su tali temi – da visionari, ma anche coloro che sono nuovi alla materia valutativa possono trovare spunti interessanti per la pratica e la riflessione odierna e prospettica.

Prima di una presentazione del layout del libro (in corso di pubblicazione con FrancoAngeli nella prestigiosa collana dell’AIV), si ricorda come questa esperienza avrà la sua “coda” – come detto in premessa -  con un evento seminariale di alto profilo organizzato per il 29 settembre 2010 all’UniRoma 3 Facoltà di Scienze Politiche Dipartimento di Istituzioni Pubbliche, Economia e Società dal titolo “Valutare le  performance delle pubbliche amministrazioni, per i cittadini e le imprese”. Questo evento si presenterà sinteticamente alla fine dell’articolo, ma in  pre emption si ricorda tra i numerosi e autorevoli partecipanti  il Presidente dell’Authority CiVIT.

 

Layout del libro
Il libro è di tredici capitoli, con prefazione e introduzione iniziali, e si chiude con una conclusione visionaria.
Nella prefazione mirabilmente Gerrt Bouckaert - professore presso la Katholieke Universiteit di Leuven (Belgio), direttore del Public Management Institute presso la Facoltà di Scienze Sociali e presidente del European Public Group for Public Administration (EGPA) - tratta due temi. Il primo relativo alla questione della valutazione in Italia, in relazione all'associazione, e al ruolo dei valutatori nei processi di policy. Il secondo sul posizionamento della riforma italiana nel quadro delle "traiettorie" di riforma del management pubblico europeo. Questo libro della collana AIV è per Bouckaert  un esempio straordinario di come una combinazione ottimale di accademici, manager pubblici e professionisti stiano osservando la riforma; l’intenzione, infine, è quella di disseminare buone prassi e non ripetere azioni fallimentari. La ricerca comparativa, le revisioni della performance e la valutazione, pertanto, saranno fondamentali per le politiche di riforma del settore pubblico.

 

Dopo la prefazione e una asciutta introduzione del curatore, il capitolo 1 esamina il concetto di performance adottando una visione muldimensionale che ben si addice a tale concetto.

Il tema valutativo centrale e innovativo della riforma Brunetta è proprio la valutazione della performance sia organizzativa che individuale. Il fatto che il sistema di misurazione e valutazione della performance sia strutturato su due dimensioni ne fornisce quindi la connotazione di concetto complesso e multidimensionale arrivando a parlare di “performance” al plurale.

Dopo aver sottolineato la portata innovativa della riforma e, nello stesso tempo, il rischio che si cela nella stessa per cui, più che premiare il merito si cerca di sanzionare chi non lavora assimilandosi al privato, il capitolo esamina il contributo che la riforma della p.a. può fornire alla competitività del nostro paese, oggi in profonda crisi, migliorando le situazioni di contesto per l’attività imprenditoriale e semplificando radicalmente i rapporti tra imprese e istituzioni pubbliche.

Il capitolo 1 di Giovanni Urbani si chiude in modo affascinante con un invito a non sprecare questa crisi per il cui superamento la pubblica amministrazione assume un ruolo determinante qualora, grazie alla riforma, si pongano le condizioni per misurare e valutare le performance e per la diffusione di una vera cultura della valutazione. L’etica della valutazione nella p.a.: è evidente il risvolto etico delle trasformazioni in atto nella p.a. che dovrebbero far approdare, finalmente, alla meritocrazia che può garantire il miglioramento dei risultati, la motivazione e crescita professionale degli operatori. 

Costantino Cipolla e Fausta Martino nel secondo capitolo considerano come la  riforma Brunetta nonostante abbia gettato buone premesse per la strutturazione della macchina pubblica in modo efficace, efficiente e trasparente rischia di essere eccessivamente legata all’efficientismo, trascurando la qualità dei processi. Troppo spazio è lasciato ad un’eccessiva semplificazione del ruolo dei dipendenti, stimolati solo con progressioni economiche e di carriera. Inoltre, il coinvolgimento dei cittadini dall’ “alto” rende intangibili strumenti e vision. Un buon funzionamento della PA consta nella capacità di passare dalla semplice lettura multidimensionale ad un approccio co-relazionale, dove le diverse ottiche sono integrate fra loro, ricomposte, e fatte convergere in modo sufficientemente organico.

Nel capitolo 3, Daniela Bolognino propone una analisi delle disposizioni normative verificando: -sotto il profilo del ruolo “attivo”  della dirigenza, quale grado di autonomia abbia la dirigenza nella valutazione del personale dipendente, quali strumenti incentivanti siano stati previsti affinchè il dirigente valuti in maniera effettiva e, eventualmente, quali forme di responsabilità siano state previste a carico dello stesso per omessa valutazione; - sotto il profilo “passivo” ossia al ruolo della dirigenza di “valutato”, se siano stati superati i problemi relativi all’individuazione degli obiettivi in sede di conferimento dell’incarico dirigenziale, quali le “garanzie” previste durante l’iter di valutazione (alla luce delle pronunce della Corte Costituzionale); quali i riflessi del sistema di valutazione sui principali istituti connessi allo stesso (retribuzione di risultato; conferimento di nuovi e successivi incarichi; responsabilità dirigenziale).

Nel capitolo 4, Stefano Sepe prova ad operare una breve ricostruzione dei tentativi operati nella storia dell’amministrazione italiana per introdurre meccanismi di valutazione e di misurazione. In particolare si cerca di delineare il ruolo che il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro può svolgere - in quanto istituzione che rappresenta le parti sociali - nel nuovo sistema di valutazione delle performance delle amministrazioni pubbliche delineato dalle riforme amministrative degli ultimi due anni.

Nel quinto capitolo, Mita Marra adotta le lenti interpretative della teoria della complessità per avanzare uno schema  analitico-concettuale utile a valutare gli interventi di riforma recentemente introdotti nella pubblica amministrazione italiana. Passando in rassegna le iniziative di cambiamento perseguite in Italia a partire dai primi anni novanta, si comprende che gli approcci di riforma adottati nel tempo influenzano le percezioni e le cognizioni in merito agli esiti delle riforme espressi da coloro che in prima persona sono chiamati a condividere e realizzare il cambiamento desiderato. L’analisi suggerisce di disegnare studi e sistemi valutativi capaci di cogliere il carattere evolutivo delle politiche di riforma, in cui confluiscono esplicitamente e/o tacitamente preferenze valoriali e tratti culturali tipici dei contesti istituzionali/amministrativi e socioeconomici. In tale prospettiva, la valutazione è un processo che si dispiega in sistemi complessi e adattivi, in cui la partecipazione, l’inclusione, la gestione delle tensioni e dei conflitti, la distribuzione della conoscenza evolvono e contribuendo a mutare le regole stabilite dai vertici e che emergono nelle interazioni tra gli attori nei livelli più bassi della gerarchia amministrativa.     

Nel capitolo 6, Giancarlo Vecchi propone di inquadrare la valutazione della performance e la valutazione delle risorse umane nel settore pubblico sotto tre punti di vista: a) come programmi rilevanti all’interno di politiche pubbliche di modernizzazione amministrativa; b) come strumenti con caratteristiche specifiche, tali da influenzare l’ampiezza e il perseguimento degli obiettivi delle politiche di modernizzazione; c) come componenti di una politica nazionale che si pone (o perlomeno, si dovrebbe porre) l’obiettivo di diffondere in tutte le amministrazioni queste pratiche. Per ognuno di questi punti si cerca di fornire un giudizio sul ruolo che può rivestire la Riforma “Brunetta”. La seconda parte del contributo è invece dedicata alla presentazione della Carta di Mantova, un documento messo a punto dai ricercatori dell’Irs per puntualizzare in un decalogo i principi di base da seguire nella realizzazione degli schemi di valutazione delle performance  e delle risorse umane.

Nel capitolo 7, Gianluca Cepollaro e Domenico Lipari offrono ottimamente un contributo che tende ad evidenziare all’interno della pubblica amministrazione la ricorsività tra le “retoriche manageriali” (e delle rispettive prassi), le “retoriche della riforma” e il rischio di svilimento della valutazione del personale ad attività meramente tecnica. La valutazione può giocare un ruolo importante non solo per la crescita in termini di performance individuale e organizzativa ma soprattutto per lo sviluppo individuale, e per un più generale sviluppo sociale e civile, in quanto investimento in capacità critica, responsabile e riflessiva. Guardare solo gli aspetti di performance individuale e organizzativa, sino a ritenere che la valutazione sia lo strumento elettivo per il cambiamento delle pubbliche amministrazioni (come suggeriscono le retoriche manageriali e riformistiche) riduce la valutazione stessa ad azione meramente strumentale, depotenziandola e degradandola unicamente ad attività tecnica. Dalla lettura dell’opera di Michel Crozier è possibile evidenziare come la valutazione dovrebbe innanzitutto orientarsi ad accompagnare “la trasformazione delle regolazioni profonde dei sistemi umani” per non limitarsi ad essere attività burocratica e rituale, tesa al conformismo ed al mantenimento dei rapporti di potere esistenti, con scarsi effetti sul cambiamento e sull’innovazione.

Non meno interessante il capitolo 8, sul tema degli effetti degli incentivi finanziari sulle prestazioni dei lavoratori pubblici, puntando a mettere in luce la complessità della relazione esistente tra “premi” e performance individuale. La relazione di Cinzia Lombardo si basa sui risultati di una ricerca sull’adozione di uno schema di Retribuzione di Risultato (RR) in Regione Lombardia. Nello specifico, sulla base dei modelli teorici relativi alle relazioni tra incentivi e performance, è stato realizzato uno studio di caso centrato sull’analisi tematica di interviste semi-strutturate a dirigenti regionali e “interlocutori strategici”. La ricerca suggerisce effetti positivi sulla performance dei dirigenti a seguito dell’introduzione degli incentivi. Dallo studio emerge che dietro gli effetti positivi sono rintracciabili dinamiche diverse da quelle motivazionali: in particolare si evidenzia come il sistema di valutazione abbia agito come leva di cambiamento supportando l’adozione di standard di performance più elevati.

Nel capitolo 9, Elena Righetti svolge alcune considerazioni che connettono la specificità dell’agire nella Pubblica Amministrazione con le metodologie   di valutazione riflessive, dialogiche, partecipate. Si sostiene che tali metodologie: facilitano la valorizzazione e lo sviluppo delle competenze professionali degli/delle operatori/trici della P.A. in un’ottica di ’apprendimento organizzativo;  favoriscono una attenzione ai processi con i quali si conseguono i risultati fissati, trasformando l’azione casuale in una buona prassi replicabile; accompagnano lo sviluppo di programmi complessi che richiedono  l’adozione di una visione sistemica delle prassi amministrative;  promuovono una visione etica della valutazione come pratica “interna” alla P.A..  

Il decimo capitolo, di Basilio Buffoni, inizia la discussione sul modo in cui la valutazione è trattata nell’ambito delle formazione rivolta ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni. Nella prima parte si approfondisce come la formazione rivolta alle pubbliche amministrazioni centrali abbia, in questo decennio, focalizzato accezioni diverse della formazione, dalla valutazione dei programmi e delle politiche, alla valutazione delle performance e delle competenze del personale, e così via. Nella seconda parte si illustra come nelle pubbliche amministrazioni – centrali, regionali, locali, e in alcuni altri comparti – viene valutata la formazione.In entrambi i casi l’articolo utilizza i contenuti del data base dell’Osservatorio sui fabbisogni formativi nelle pubbliche amministrazioni, sviluppato per la realizzazione del Rapporto sulla formazione delle pubbliche amministrazioni, che viene pubblicato annualmente a cura della Scuola Superiore delle Pubbliche Amministrazioni, ed in contenuti dei Rapporti stessi.

Nel capitolo 11, Enrica Conti e Pietro Curzio pongono l’attenzione sulle competenze professionali di ciascun collaboratore. Nell’applicazione del decreto n. 150, le amministrazioni, al fine di conseguire gli obiettivi in esso indicati, devono porre attenzione anche alla valutazione delle competenze professionali di ciascun collaboratore e all’acquisizione di un alto livello di condivisione del sistema di valutazione. Le competenze professionali, per il fatto che rappresentano ciò che i singoli dimostrano di saper fare in relazione ad un determinato obiettivo o compito, costituiscono l’anello di congiunzione tra la dimensione individuale e le aspettative dell’organizzazione; quest’ultima, quindi, deve dar prova di conoscerle,  svilupparle, valutarle con l’attribuzione ad esse di un peso rilevante tra i vari fattori di valutazione. Le condizioni per cui un sistema di valutazione possa essere condiviso dal personale sono molteplici: oltre al coinvolgimento autentico, alla trasparenza ed alla coerenza, vi deve essere anche l’impegno dell’amministrazione a che, attraverso la misurazione delle competenze, si punti ad una ricerca costante delle potenzialità individuali presenti nell’organizzazione.

Nel capitolo 12, Daniela Zainetti vuole offrire un contributo metodologico e alcuni spunti operativi, utili per l’attuazione dei processi. La valutazione della performance del personale voluta dalla Riforma Brunetta porta a riflettere sulle modalità di definizione degli obiettivi e sul rapporto causale tra competenze e prestazione efficace.L’applicazione di metodi strutturati alla valutazione delle competenze e delle prestazioni, le esigenze di razionalizzazione e standardizzazione dell’esistente, i bisogni di trasparenza e di gestione del processo, suggeriscono un approccio sistemico ed evidenziano i benefici che potrebbe portare un sistema informatico di supporto. Di quest’ultimo si  delineano le caratteristiche principali e i punti di attenzione per la sua introduzione ed il suo mantenimento nel tempo.

Il 13° capitolo, di Nicoletta Stame, è sulla valutazione dei dirigenti alla luce della Riforma Brunetta. La valutazione dei dirigenti della PA è stata introdotta dalle riforme degli anni ’90, che si ispiravano al principio della separazione tra  politica e amministrazione: i politici fissano gli obiettivi di risultato dell’azione pubblica allo scopo di aumentarne la produttività, gli amministrativi sono autonomi nel cercare le vie per raggiungerli, ciò che richiederebbe  una valutazione del risultato ottenuto e del modo in cui è stato ottenuto.  Tale impianto non ha retto alla prova dei fatti. La separazione tra le due sfere è illusoria, e anche foriera di de-responsabilizzazione. E i metodi di valutazione della dirigenza hanno perpetuato per l’autrice vecchie pratiche consociative senza favorire un miglioramento del rendimento della PA.  Le proposte di Brunetta si inseriscono in questo scenario: da una parte, ribadiscono l’idea della separazione tra le due sfere, ma dall’altra puntano su una valutazione che misuri merito e demerito, tramite premialità e sanzioni.  Ciò  richiederebbe di elaborare una idea più positiva di merito, in grado di mobilitare energie latenti, e contemporaneamente un approccio alla valutazione adatto a individuare tali meccanismi.

 

Seguono, come detto,  le conclusioni del curatore dell’opera.                                                                                                                                         
La nuova disciplina del pubblico impiego introdotta con la L. 15/2009 poggia su alcuni capisaldi che dovrebbero divenire patrimonio fondamentale di ogni Amministrazione Pubblica: la definizione degli obiettivi, coerenti con gli obiettivi strategici dettati dalla politica; l’allocazione delle risorse idonee al raggiungimento degli obiettivi; il monitoraggio in itinere del processo; la valutazione dell’organizzazione e delle performance individuali, l’implementazione dei sistemi premianti; la rendicontazione e la trasparenza. Così oggi, sulle performance nella/della p.a., aprono il dibattito i valutatori italiani, con vivo interesse per questa iniziativa plurale – rispetto alla varietà e ricchezza dei contributi presenti, che muove dal basso; consapevoli tutti che per permettere di elevare la pubblica amministrazione italiana occorre liberarla da pesi che, più che normativi, sono organizzativi e comportamentali.       

Di questo si studierà a Roma il 29 settembre 2010  nell’evento nazionale coda dell’azione del Gruppo Tematico performance AIV,  in modo concreto ma serendipico in un evento seminariale con i massimi esperti italiani assieme ai portatori d’interesse (cittadini e imprese), anche alla luce delle recentissime disposizioni normative (D.L.78/10 convertito con L.122/10): “Valutare le  performance delle pubbliche amministrazioni, per i cittadini e le imprese”.  

I valutatori italiani  “ri-leggono la riforma”, in tutte le componenti interessate: il dibattito che si svilupperà a partire da questo volume e nel seminario di settembre 2010 potrà essere da guida per i futuri provvedimenti migliorativi ed una applicazione intelligente. E’ un testo quindi che non mancherà di suscitare l’attenzione degli studiosi e dei vertici delle pubbliche amministrazioni, nonché dei professionisti valutatori, pur essendo fruibile da un pubblico più vasto ed eterogeneo. Un libro innovativo e utile sulle performance pubbliche: un terreno sul quale fondamentalmente i valutatori concretizzano la propria responsabilità nei confronti della intera collettività nella crisi.

* Giovanni Urbani, manager pubblico mantovano, è esperto di competitività del sistema produttivo, organizzazione e valutazione nella p.a. (già Segretario Nazionale dell’Associazione Italiana di Valutazione); collabora da decenni con diversi atenei per le materie socioeconomiche. Ha scritto vari saggi per volumi collettanei e articoli su riviste specializzate ed è editorialista di alcuni quotidiani economici nazionali. E' autore di Zitomir (E.I.L., Milano, 1983), di Dalla vecchia alla nuova globalizzazione (FrancoAngeli, Milano, 2002), di Un territorio meraviglioso (Mondadori, Milano, 2004), di Sviluppo, insieme (FrancoAngeli, Milano, 2007), di Valutare la sicurezza delle imprese (FrancoAngeli Milano, 2008) e di  Internazionalizzazione e agroalimentare (FrancoAngeli Milano, in corso di pubblicazione). 

 

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Giovedì, 13 Luglio, 2017 - 12:27