di Basilio Buffoni*
[Nota redazionale] Il testo di Basilio Buffoni che qui pubblichiamo è un utile contributo riepilogativo dei temi affrontati dal seminario dell’AIV dello scorso settembre. In questo senso, come emerge dal tono volutamente informale, si tratta della rielaborazione degli appunti registrati dell’autore durante lo svolgimento dei vari interventi. Nella consapevolezza di questo tratto irriducibilmente personale del testo di Buffoni, riteniamo utile riproporlo ai lettori di “Formazione e Cambiamento” i quali vi potranno cogliere non solo il filo conduttore del seminario, ma potranno anche trovare un resoconto puntuale, ancorché sintetico, di gran parte dei contributi.
Ho partecipato il 29 settembre scorso all’incontro su "Valutare le performance delle Pubbliche Amministrazioni, per i cittadini e le imprese" organizzato da AIV presso l’Università Roma3, tema su cui è di prossima uscita il volume “Valutare le Pubbliche Amministrazioni tra organizzazione e individuo Visioni dei valutatori italiani per performance e competitività” in corso di pubblicazione presso Franco Angeli, nella collana curata da AIV (sarà in libreria il 30 ottobre 2010 a 30 €).
All’incontro hanno partecipato oltre 300 persone e preso la parola rappresentanti di istituzioni ed amministrazioni, professionisti, accademici.
In sintesi gli elementi più interessanti mi sembrano essere:
· la riforma Brunetta, con la sottolineatura del tema della valutazione e delle performance, è importante e procede, anche se la mancanza di risorse economiche per dare sostanza ai risultati e il blocco della contrattazione rendono la sua attuazione debole e precaria, anche in considerazione del fatto che la riforma punta sul riconoscimento economico come leva fondamentale per premiare il merito e la performance; in altre parole (mia sottolineatura) la riforma ha avuto un successo culturale, a cui non corrisponde necessariamente una analoga efficacia;
· la riforma non è una novità, in quando riprende concetti e temi da tempo al centro del dibattito, ed anche oggetto di norme di legge;
· in tema di performance la priorità è alla performance organizzativa; per la performance individuale “c’è tempo” (l’ha detto il presidente di Civit), per i motivi indicati sopra;
· ci sono tuttavia elementi contraddittori nella riforma che rendono necessario un approfondimento e forse anche ulteriori interventi normativi; la riforma è d’altronde ad alto rischio, in quanto l’effettiva messa in atto dei meccanismi valutativi potrà scatenare un gran numero di ricorsi, da parte di coloro che saranno colpiti da valutazioni non positive, peraltro obbligatorie secondo la lettera della riforma;
· la CiVIT sta facendo un lavoro importante di traduzione dei principi della riforma in strumenti effettivamente utilizzabili
· e tale lavoro continuerà (alcune sue delibere – delibera n.4 Definizione dei requisiti per la nomina dei componenti dell’Organismo indipendente di valutazione (artt. 13, comma 6, lett. g e 14 decreto legislativo n. 150/2009), n.89 Indirizzi in materia di parametri e modelli di riferimento del Sistema di misurazione e valutazione della performance (articoli 13, comma 6, lett. d) e 30, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150)., n.104 Definizione dei sistemi di misurazione e valutazione della performance entro il 30 settembre, ecc - sono effettivamente assai ricche di indicazioni – e sono reperibili a http://www.civit.it/?cat=3 ;
· dal punto di vista AIV – anche se la cosa non è stata sviluppata in modo specifico – il nodo più interessante è il rapporto tra valutazione delle politiche e dei programmi (là dove si definiscono gli obiettivi) e valutazione delle performance collettive e individuali (là dove si realizzano le azioni, e dove la performance non può che essere verificata tramite un confronto tra realizzazione de obiettivi).
Dopo gli autorevoli saluti iniziali di Francesco Guida, preside della facoltà di Scienze Politiche dell’Università degli Studi Roma Tre, di Gianfranco D’Alessio, direttore del D.I.P.E.S. Dipartimento di Istituzioni Pubbliche, Economia e Società dell’Università, e di Alberto Vergani, Presidente AIV, si sono sviluppati una serie di interventi, di cui si riferisce in sintesi. Alcune delle presentazioni sono reperibili al link
http://www.valutazioneitaliana.it/new/index.php/gruppi-tematici/valutazi...
Nell’intervento introduttivo Giovanni Urbani (Coordinatore AIV GT Valutazione Performance della P.A./ manager pubblico mantovano), ha fatto un quadro delle norme, delle motivazioni che hanno portato a queste norme delle criticità delle iniziative più importanti su questi temi, da parte di AIV ed altri; la sintesi più efficace mi sembra essere
· le PA devono misurare e valutare
· le buone prestazioni devono essere premiate
· ci deve essere visibilità all’esterno del processo
Il presidente di CiVIT Antonio Martone ha ripercorso l’attività regolativa e di indirizzo della Commissione, indicando come suo impegno quello di contribuire al passaggio dal livello teorico e della norma all’operatività; oltre alle delibere citate sopra, sono in corso di predisposizione le delibere
· sulle azioni collettive (class action)
· sulla formulazione del piano della performance
· sui criteri di formulazione delle carte dei servizi
Appare importante che i criteri di valutazione della performance individuale siano condivise dai dipendenti, attraverso il sindacato.
Relativamente al tema dell'esclusività degli OIV negli enti territoriali, come previsto dalla Delibera 4 punto 2.8, Martone si è detto pronto a fare le verifiche del caso.
Anche l’operato della Commissione dovrà essere valutato: la norma prevede che ciò avvenga dopo un quinquennio, ma è intenzione della Commissione aprire un dibattito pubblico sulla sua attività già a fine 2011.
Nicoletta Stame (AIV /Università Roma1)ha sottolineato come un presupposto per l’attuazione della riforma è la fiducia tra chi valuta e chi viene valutato; il problema non è soltanto, o principalmente quello di individuare indicatori appropriati rispetto agli obiettivi, ma di esplicitare una logica valutativa convincente.
Stefano Sepe(LUISS / Cnel) ha sottolineato come non vi sia “nulla di nuovo sul fronte occidentale”: ci sono state leggi, ci sono state sperimentazioni … da tanto tempo l’attenzione dovrebbe essersi spostata dagli adempimenti ai risultati, ma la riforma attuale, con un approccio sostanzialmente top / down rischia di riproporre l’adempimento, anche in campo valutativo. Il tema resta quello del governo misurabile.
Analoghe ed anche più critiche considerazioni sono state fatte da Gianluca Cepollaro (Trentino School of Management) … che ha parlato del “cannocchiale sull’occhio bendato”: Nelson che si rifiuta di vedere la bandiera bianca della flotta nemica per distruggerla comunque a cannonate, ed ha criticato l’enfasi sulla valutazione della performance come un “ulteriore cacciavite”, l’introduzione di “ferri vecchi del privato”, che sta abbandonando le tecniche di valutazione delle performance che vengono introdotte nella PA per legge …
Cinzia Lombardo (Certet Bocconi) ha puntato l’attenzione critica al fatto che il passaggio dalla valutazione alla premialità economica (peraltro inapplicabile nelle condizioni attuali) è automatico, e non considera quanto pesino sull’azione del pubblico dipendente le motivazioni relative ai contenuti dell’attività (la public service motivation).
Due interventi hanno portato indicazioni dall’esterno: Giuseppe Mele di Confindustria ha sottolineato come la performance viene vista nelle amministrazioni come fatto interno, anziché come fatto che deve essere anche percepito dall’esterno, pena l’autoreferenzialità e l’irrilevanza. Ha sottolineato anche come l’attenzione a questi temi debba molto all’iniziativa Better Regulation dell’UE
( http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/index_en.htm ) e come l’attenzione al contenimento ed alla riduzione dei costi abbia significato sin qui una riduzione del perimetro della PA, ma come questo processo di diminuzione degli oneri corrisponda su altri versanti ad un’assunzione di nuovi oneri, spesso senza un’adeguata analisi preventiva della loro rilevanza (ha portato gli esempi di Sistri – sistema tracciabilità dei rifiuti http://www.sistri.it e della tracciablità finanziaria imposta dalle nuove norme sugli appalti pubblici, norme e sistemi adottati senza una necessaria analisi di impatto della regolamentazione).
Luisa Crisigiovanni, direttore di AltroConsumo, ha sottolineato come quando si parla di valutazione si debba parlare di confronto, specie a livello internazionale, secondo la metodologia spesso adottata dalla sua associazione (330mila iscritti, 450mila segnalazioni l’anno, di cui però solo il 2% relativi alla PA, in relazione alla tasso di rassegnazione cronica, che caratterizza gli italiani in questo campo).
La partecipazione dei cittadini alla valutazione della performance della PA è essenziale perché
· “ce lo chiede l’Europa”,
· siamo tutti contribuenti (gli italiani pagano per la PA circa 7.000€ / anno a testa, come francesi e tedeschi, ma ottenendo molto meno), siamo i datori di lavoro ultimi,
· siamo gli utenti finali.
In conclusione, nel corso del dibattito, è intervenuto anche Talese di CittadinanzaAttiva che ha ricordato la grande (e in parte dimenticata) esperienza delle ASL che hanno condotto un esercizio di valutazione dei dirigenti molto ampio e articolato, per finire poi bloccate dai ricorsi.
Sul piano teorico l’intervento di Domenico Lipari ha ripreso le posizioni di Crozier (Stato modesto, Stato moderno, ora ripubblicato dopo 20 anni, ma ancora attuale, almeno per l’Italia), sottolineando
· l’impossibilità di imporre il cambiamento per decreto,
· la carenza di una base conoscitiva adeguata sulle PA italiane (dopo l’inchiesta Giannini, peraltro dichiaratamente e volutamente parziale nell’impostazione),
· l’inadeguatezza di una approccio basato sul “determinismo degli obiettivi”,
· la necessità di recuperare la nozione di leadership non in senso di “carisma” o di “comando”, ma di capacità di guida e conduzione,
· l’esigenza del coinvolgimento dei cittadini superando le tradizionali tecniche di sondaggistica manipolatoria a cui si riduce spesso l’analisi di customer satisfaction.
Molto ricco tecnicamente l’intervento di Giancarlo Vecchi (Politecnico Milano / IRS), che ha riferito di tre esperienze – relative ad una decina di enti locali, al gdl sulla performance delle 19 università più importanti, ed all’attività di consulenza rivolta ai tribunali in Regione Lombardia, sintetizzando come segue
· non si comincia da zero (quel che si è fatto prima serve, e va utilizzato);
· le differenze riguardano soprattutto la funzioni di supporto alla valutazione (in particolare i sistemi informativi), anche perché le PA sono molto differenti tra loro
- alcune erogano servizi, a volte rivolti a soggetti individuali e misurabili,
- altre sono istituzioni, non valutabili dagli utenti (come le sentenze dei tribunali);
· c’è stato un certo immobilismo nell’attuazione (attesa delle delibere Civit, della negoziazione tra DPF e MEF …);
· bisogna pensare a percorsi differenziati per le diverse amministrazioni, tenendo conto che ciò che serve non è solo la mappatura dei processi, ma la concettualizzazione del percorso valutativo;
· ci si deve porre il problema di come attuare il principio della differenziazione degli incentivi, senza penalizzare le situazioni in cui tutti i dirigenti sono bravi, ed il principio portante è quello dell’integrazione e non della competizione;
· la centralità del piano della performance presuppone una preliminare attività valutativa; questa è la criticità principale quando si adotta una metodologia come la PDCA – non si può semplicemente partire da P/plan;
· è necessario distinguere bene tra valutazione e controllo interno, e tra valutazione e accountability;
· la valutazione deve necessariamente fare riferimento agli outcome, ma questi spesso non possono essere valutati anno per anno;
· vista la difficoltà di valutare la performance (specie dove non ci sono servizi individuali facilmente misurabili) bisogna piuttosto valutare competenze e comportamenti.
Di notevole interesse documentario e di confronto le relazioni di Daniela Bolognino (Università Roma3) – sugli aspetti più strettamente giuridici, e le contraddizioni della normativa sotto questo profilo -, di Verdiana Morando (Università Cattolica MI) sull’esperienza dei Public Service Agreement (PSA) in UK, che hanno dato vita ad una scienza della deliverology,molto vicina al sistema proposta dalla riforma Brunetta, e vengono oggi dismessi quasi totalmente dal nuovo governo Cameron, ed infine di Pietro Luigi Giacomon (CUOA) che ha messo a confronto i criteri della riforma con i principi di management.
*Basilio Buffoni si occupa dal 1994 di consulenza e formazione nelle pubbliche amministrazioni, ed ha lavorato come responsabile di progetto, a livello nazionale, presso il Dipartimento della funzione pubblica ed altre amministrazioni nazionali e regionali, ed internazionale (Siria, Cina, Kyrgyzstan). Svolge attività di valutazione, riferita in particolare a programmi di sviluppo locale e di formazione per diverse Regioni italiane (Lombardia, Piemonte, Valle d’Aosta, province di Torino e Bologna) e di ricerca economica e sociale. Attualmente è partner di Lattanzio e Associati SpA. Partecipa alla redazione ed al coordinamento del Rapporto sulla formazione nelle pubbliche amministrazioni, per la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione.