In un recente articolo pubblicato sulla rivista “Public Policy and Administration”, Edoardo Ongaro - ordinario di Public Management presso la Open University del Regno Unito – ricostruisce il percorso ventennale che ha condotto alla configurazione di una nuova politica UE di sostegno alla riforma della pubblica amministrazione. L’evoluzione di un approccio inizialmente guidato da condizionalità e austerity e sfociato, infine, in una logica di sostegno, facilitazione e abilitazione. Dai negoziati per l’accesso alla UE, alle riforme obbligate della crisi del 2008, passando per l’obiettivo tematico 11 dei Fondi strutturali, fino all’istituzione della DG REFORM e dello Strumento di supporto tecnico. Una storia costruita anche grazie ad alcuni pionieri che, in Commissione europea, hanno saputo cogliere le opportunità durante le crisi più dure. Due sono italiani.
Negli ultimi vent’anni, l’Unione europea ha assunto un ruolo esplicito nelle riforme del settore pubblico, sviluppando un approccio mirato al sostegno degli Stati membri nelle loro iniziative di miglioramento della pubblica amministrazione e dei servizi pubblici. Un’evoluzione che ha portato alla configurazione di una nuova “politica UE di supporto alla riforma della pubblica amministrazione”.
Edoardo Ongaro - ordinario di Public Management presso la Open University del Regno Unito e già Presidente del European Group for Public Administration (EGPA) – ne ricostruisce le fasi nel suo articolo The long and winding road towards the EU policy of support to Member States public administration reform: History (2000–2021) and prospects, recentemente pubblicato sulla rivista “Public Policy and Administration”.
La prospettiva da cui si osserva questa evoluzione, ci avverte l’autore, è quella della scienza politica e delle organizzazioni, considerato che, da un punto di vista strettamente giuridico, le competenze dell’Unione nel settore della Pubblica Amministrazione e Governance (PAG) restano quelle chiaramente definite dai Trattati e in particolare dagli articoli 197 e 298.
L'esordio della PAG
L’analisi di Ongaro dimostra come l’intervento UE in ambito PAG - inizialmente frammentato e diversificato in base al settore e agli strumenti di finanziamento - sia passato da un approccio basato sulla condizionalità a uno radicalmente differente, basato sul sostegno sul campo, sulla facilitazione e l’abilitazione delle riforme amministrative negli Stati membri.
A partire dal 2000, con i negoziati per l’ingresso dei Paesi dell’Europa centrale e orientale, la UE dedica per la prima volta uno sguardo specifico alla pubblica amministrazione, grazie anche al dispiegamento del programma PHARE, dei Twinnings e del Technical Assistance and Information Exchange instrument (TAIEX) per il sostegno e la formazione della pubblica amministrazione centrale e regionale. Un pacchetto che, osserva l’autore, pur portando qualche modernizzazione amministrativa nei paesi candidati, resta legato a un contesto in cui l’attenzione principale è concentrata sulla massiccia ristrutturazione economica e sul drastico cambiamento dei sistemi politici dei Paesi in adesione.
In un tentativo di rimediare a queste disfunzioni, nella fase finale dei negoziati con Bulgaria e Romania (che aderiscono nel 2007), il settore della pubblica amministrazione viene effettivamente aggiunto tra i criteri politici generali per l’accesso alla UE. Tuttavia, le analisi post adesione dimostrano come molte delle riforme non siano state realmente sostenute, si siano arenate o abbiano addirittura subito un’inversione di marcia dopo l’ingresso nella UE.
La PAG nei Fondi SIE
Il processo di allargamento ha comunque il merito di consentire alla DG EMPL della Commissione di acquisire nuove aree di intervento sulla Pubblica amministrazione: si deve proprio alla lentezza dei progressi nella modernizzazione delle amministrazioni dei nuovi Stati membri l’introduzione del rafforzamento della capacità istituzionale tra le priorità del Fondo Sociale Europeo, nel periodo di programmazione 2007-2013. Amministrazione intelligente, rafforzamento del capitale umano e della sua gestione, digitalizzazione della PA e dei servizi pubblici cominciano ad essere considerati un prerequisito per la crescita dell’economia e dell’occupazione.
La PAG coercitiva
Nel frattempo, la crisi finanziaria del 2008 scatena una crisi economica e, in alcuni Paesi UE, anche fiscale, dando il via alla fase più coercitiva del ruolo UE nelle riforme delle amministrazioni nazionali. Per alcuni Stati dell’Unione, in particolare, il supporto alle riforme segue la via dei prestiti, necessari a reagire alla crisi ed erogati sotto rigide condizioni sul versante fiscale, finanziario e delle riforme strutturali (che includono anche la riforma del settore pubblico). Esempi noti sono quelli della Grecia e di Cipro e, anche se in misura minore, dell’Italia. È la fase, scrive Ongaro, delle riforme “coercitive” del settore pubblico, in cui la UE, attraverso la Commissione e la BCE (e in Grecia anche l’FMI), fa leva sulle condizioni legate ai prestiti per portare avanti le riforme del settore pubblico. Una fase ben rappresentata anche dalle valutazioni periodiche avviate nel 2011 col cosiddetto Semestre europeo: con le Raccomandazioni specifiche per paese (RSP) e l'obbligo, per gli Stati membri, di elaborare Piani Nazionali di Riforma per raggiungere gli obiettivi di Europa 2020. Tra il 2011 e il 2015, venti Stati membri sono oggetto di raccomandazioni specifiche in ambito di Pubblica Amministrazione e Governance. La PAG finisce per far parte integrante del Semestre.
La PAG nell'OT 11
In questa fase, la programmazione dei Fondi SIE entra nel periodo 2014-2020. E i Fondi sono uno strumento chiave dell’implementazione delle RSP. In particolare, l’adozione dell’Obiettivo Tematico 11, per il miglioramento dell’efficienza della pubblica amministrazione, contribuisce sensibilmente a promuovere la qualità della PAG negli Stati membri, spostandola in alto nell’agenda politica europea. Nello stesso periodo, la DG EMPL istituisce l’Inter-Service group on Institutional Capacity and Administrative Reform, nel 2015 rinominato Inter-Service group on Public Administration quality and innovation – IGPA, con l’obiettivo di promuovere lo scambio di conoscenze e prassi tra i Servizi della Commissione impegnati nella gestione dei Fondi SIE o di temi collegati (appalti, amministrazione fiscale, anti-corruzione) e di migliorare la conoscenza delle molteplici attività della Commissione nell’area della PAG. Nel 2014, il gruppo produce il Toolbox for practitioners “Quality of public administrations” un compendio di principi ed esempi per la promozione della modernizzazione amministrativa, poi aggiornato nel 2017.
La svolta della PAG
A partire dal 2018-19, l’approccio cambia significativamente: si passa da uno scenario in cui la UE supporta capacità amministrative specifiche e localizzate a uno in cui il supporto è diretto a una riforma generale della pubblica amministrazione. In circostanze di minore pressione e sulla base degli insegnamenti provenienti proprio dalle esperienze passate, l’intervento UE si sposta da una logica di austerity e condizionalità verso un sostegno a una modernizzazione trasversale dei sistemi amministrativi nel loro complesso. Un approccio del tutto nuovo che, all’interno della struttura organizzativa della Commissione europea, viene finalmente istituzionalizzato con la creazione, nel 2020-21, della Direzione Generale per il sostegno alle riforme strutturali, DG REFORM, e con una nuova linea di finanziamento per il sostegno alle riforme negli Stati membri, il Technical Support Instrument -TSI (lo Strumento di supporto tecnico - SST).
Il TSI fornisce expertise su misura sul campo per aiutare gli Stati membri a definire, sviluppare e implementare riforme abilitanti per la crescita in un ampio spettro di aree di policy, compresa quella della Pubblica Amministrazione e Governance. Lo Strumento copre l’intero ciclo di riforma, dall’identificazione delle necessità di riforma all’implementazione, monitoraggio e valutazione dei risultati.
Oltre all’adozione del TSI, altri tre importanti elementi si aggiungono all’edificio della PAG nell’Unione europea:
- il Dispositivo per la ripresa e la resilienza, il cuore dell’intervento UE di fronte alla crisi del Covid-19, che stabilisce chiaramente il legame tra riforme e investimenti e prevede la possibilità di utilizzare il TSI proprio per raggiungere più facilmente milestones e targets contenuti nei PNRR;
- l’adozione del Documento di lavoro della Commissione, SWD(2021)101, Supporting Public Administrations in EU Member States to Deliver Reforms and Prepare for the Future, in cui per la prima volta i servizi della Commissione identificano congiuntamente e comunicano le principali sfide che le amministrazioni europee devono affrontare e gli strumenti disponibili per affrontarle, a livello giuridico, finanziario o di “moral suasion”;
- la costituzione - sempre nel 2021 - del Gruppo di esperti su Pubblica Amministrazione e Governance, il primo gruppo di esperti in ambito UE dedicato a quest’area di policy. Il Gruppo funge da comitato consultivo della Commissione europea con lo scopo di supportare l’implementazione della legislazione e delle politiche europee, coordinarsi e cooperare con gli Stati membri e gli stakeholder rilevanti, nell’ambito della modernizzazione della pubblica amministrazione.
Un risultato importante, ottenuto anche grazie al contributo di alcuni funzionari di alto livello della Commissione europea, più volte citati dall’autore, tra i quali figurano due italiani: Daniele Dotto, attualmente Capo Unità Governance e Pubblica Amministrazione della Direzione Generale REFORM, che ha promosso il dossier PAG fin dai negoziati dei primi anni duemila coi Paesi candidati all’adesione e Mario Nava, dal 2020 Direttore Generale della stessa DG REFORM, che, sin dal primo programma di lavoro annuale della DG, ha voluto prevedere un obiettivo specifico dedicato al miglioramento e coordinamento delle conoscenze sulla PAG nell'ambito del semestre europeo e del supporto tecnico agli Stati membri.
Una nuova politica europea
Ongaro ricostruisce, così, un percorso paradigmatico che ha portato alla configurazione di una vera e propria politica UE di supporto alla riforma della pubblica amministrazione, un passo avanti nel processo di integrazione europea. Il suo orizzonte di osservazione si chiude a dicembre 2021. Tutta da osservare resta, quindi, la dinamica che si svilupperà, all’interno di questa nuova politica, tra gli strumenti di rafforzamento della capacità amministrativa previsti dai Fondi SIE 2021-2027, le riforme richieste dai PNRR negli Stati membri e gli strumenti dispiegati dalla nuova DG REFORM.
Di sicuro sappiamo che lo scorso 18 ottobre la Commissione europea ha adottato il suo “Programma di lavoro per il 2023: affrontare le sfide più urgenti mantenendo la rotta a lungo termine”. Tra gli impegni c’è anche quello di presentare “una proposta su come approfondire e rafforzare la cooperazione amministrativa”. Un passo che consentirà “migliori sinergie tra i diversi strumenti europei per il rafforzamento della capacità amministrativa, specialmente a livello locale e regionale”.